Iniciativa que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes del Seguro Social, y Federal del Trabajo, a cargo del diputado Agustín Miguel Alonso Raya, del PRD, y suscrita por integrantes de diversos grupos parlamentarios.
Planteamiento del problema
Nuestra Constitución establece en el
primer párrafo del artículo 123, Apartado A, que toda persona tiene derecho al
trabajo digno y socialmente útil, y que al efecto debe promoverse la creación
de empleos y la organización social del trabajo.
En la Ley Federal del Trabajo, se
concibe en su artículo 3o. al trabajo como un derecho y un deber sociales. Dice
esta disposición que “no es artículo de comercio, exige respeto para la
libertades y dignidad de quien lo presta y debe efectuarse en condiciones que
aseguren la vida y la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y
su familia”.
Esta definición resulta fundamental
para ubicar el derecho al trabajo como parte de los derechos sociales, pues
además de darle estatus constitucional al acceso a un empleo define sus
características y el deber social de los poderes públicos para promover la
creación de empleos.
Con esta definición, se imponen al
Estado obligaciones específicas para intervenir en el mercado y fomentar el
pleno empleo; lejos de promesas electoreras incumplidas, la generación de
empleos es un mandato constitucional y legal que ante la realidad de
desocupación y precarización imperantes imponen a los poderes públicos, sin
distinción de signos, una obligación que no puede desdeñar o dejar en manos de
actores privados cuyo fin no es el interés público.
El derecho al trabajo forma parte
también del derecho público internacional que al ser reconocido por nuestro
país, en los términos del artículo 133 constitucional, es Ley Suprema de toda
la Unión. Así, tenemos la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la Convención Americana sobre
Derechos del Hombre; la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre, y el Protocolo Adicional de San Salvador a la Convención Americana de
Derechos Humanos.
Por esa razón:
El derecho al trabajo
socialmente útil implica la función del Estado de promover la creación de
empleos y la organización social para el trabajo. El fomento del empleo debe
atenderse con la creación de estructuras económicas, de acuerdo con políticas
integrales sujetas a planeación. Esto requiere un orden jurídico y social
estable y democrático que impulse tanto la inversión pública y privada como la
distribución del ingreso y finalmente la paz social. Las bases para la
ejecución de estas tareas estatales llevan a contemplar el discursos
constitucional cifrado en el artículo 25... que establece que es al propio
Estado al que corresponde la rectoría del desarrollo nacional con el fomento
del crecimiento económico y el empleo que permita el ejercicio de la libertad y
la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales...1
Sin embargo, la acción pública en
materia de rectoría del desarrollo económico ha sido soslayada por los
gobiernos más recientes. Concretamente, se ha dejado a las “fuerzas del
mercado” ir modelando, o más bien deformando, la estructura económica y social
de nuestro país, dejando las vías del desarrollo al arbitrio de intereses
particulares y/o extranjeros.
Al abdicar de su responsabilidad, el
estado vuelve a poner en la esfera del comercio y el lucro la prestación de
servicios personales subordinados. Quienes obtienen ventaja obvia en este
proceso son quienes controlan la oferta del empleo, quienes a conveniencia
ofrecen ocupaciones precarias, mal remuneradas e inestables a los que estén
dispuestos (pues no tienen de otra) a aceptarlas. No se puede pedir que un
mercado de trabajo funcione de manera óptima cuando el control de la
contratación, el uso y el despido de la fuerza de trabajo se encuentra en un
solo lado de la relación laboral: el patrón. Sin el contrapeso estatal, el
trabajador se encuentra a merced de las condiciones que fije unilateralmente
quien hace uso de su fuerza de trabajo. El trabajo queda reducido a mercancía,
a objeto de mercado, devolviendo nuestra tradición jurídica a etapas
prerrevolucionarias.
En su conjunto, esto ha llevado a
resultados funestos en materia de empleo y salario, dejando un saldo difícil de
remontar aun existiendo la voluntad y los consensos para hacerlo. Los empleos
generados, que atenúan las cifras de desempleo abierto se relacionan con
precarias condiciones de trabajo, bajas habilidades y baja productividad,
condiciones de trabajo inseguras y poco higiénicas, subocupación y bajos
salarios.
De acuerdo a información del Instituto
Nacional de Geografía y Estadística (Inegi), en el segundo trimestre de 2012,
México contaba con una población económicamente activa (PEA) de casi 51
millones de personas. De estas reporta ocupados a 48.4 millones y desocupados
2.5 millones, pero de los ocupados, 62 por ciento en el sector formal y el
resto en el informal con 11 por ciento del informal en ocupación crítica.
Presenciamos un desempleo creciente. El
acceso a un puesto de trabajo se da en condiciones de mayor precarización y es
evidente que 19.4 millones de ocupados no cuentan con acceso a servicios de
salud ni garantía laboral alguna y ese 11 por ciento en ocupación crítica, 2.1
millones más los 2.5 millones desocupados, suman 4.6 millones, y de ellos, los
no tienen la suerte de ser sostenidos en forma obviamente precaria por los
ocupados, seguramente sobreviven en espacios cercana o plenamente delincuenciales.
Y estamos hablando solamente de la población económicamente activa sin
considerar ni a los PNEA, es decir a los que no quieren o no pueden trabajar,
ni a los niños, quienes constituyen el resto de los más de 115 millones que
actualmente debemos ser, y de esa población total solamente 31.6 millones con
empleo formal pero en su gran mayoría, inestable y mal remunerado y soportando
la suerte de casi 84 millones, incluidos los que se benefician con la
inequitativa carga fiscal de los ocupados formales, con las bajas
remuneraciones que retribuyen y ahora hasta con la afectaciones de la
delincuencia.
Luego entonces urge construir
soluciones multifactoriales que atenúen la crisis social, laboral y productiva
que padece nuestro país y como parte substancial de esa solución, debiera por
fin instaurarse el seguro de desempleo constitucionalmente mandatado.
Argumentación
En la iniciativa que se presenta a
consideración de esta Soberanía, se propone establecer un seguro de desempleo
como parte del régimen obligatorio del Seguro Social.
El seguro de desempleo, bajo la
definición de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
...es un mecanismo
diseñado para mejorar la situación de los trabajadores en caso de desempleo
“temporal”... es una prestación generalmente monetaria para dar seguridad a los
trabajadores en caso de quedarse sin trabajo.2
El Convenio 102 de la OIT sobre la
seguridad social (norma mínima) aprobado por México el 12 de octubre de 1961,
establece en su parte III, artículos del 19 al 24, la concesión de un catálogo
condicional de prestaciones por desempleo involuntario, pero es el caso de que
esa parte del convenio fue expresamente excluida al ratificarse y, por su
parte, el Convenio 168 de la OIT sobre el fomento del empleo y la protección
contra el desempleo (1988), que no ha sido ratificado por México, establece en
el artículo 14:
En caso de desempleo total, deberán
abonarse indemnizaciones en forma de pagos periódicos calculados de manera que
se facilite al beneficiario una indemnización parcial y transitoria por su
pérdida de ganancias y se eviten al mismo tiempo efectos disuasivos para el
trabajo y la creación de empleos.
Los primeros programas de seguro de
desempleo (SD) surgieron en varios países europeos y estados de Estados Unidos
desde fines del siglo XIX. La mayoría estaban reservados para grupos limitados
de asalariados urbanos, a menudo en labores, gremios o ciudades específicas. En
Alemania y el Reino Unido se legisló sobre sistemas nacionales con cobertura
limitada en 1911. Los programas con coberturas gradualmente más amplias se
establecieron antes de la Segunda Guerra Mundial en muchos de los entonces
países industrializados, particularmente el Reino Unido (1920), Alemania
(1927), España (1931) y los Estados Unidos y Canadá (ambos en 1935). Turquía
introdujo un seguro de desempleo para los asalariados no agrícolas en 2000,
mientras México es el único país de la Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económicos (OCDE) que no cuenta con este tipo de prestaciones.3
El seguro de desempleo permite a los
trabajadores disminuir en alguna medida la pérdida de ingresos que se produce
durante los periodos de cesantía. Fue concebido en Europa para abordar
situaciones de desempleo cíclico y para proteger a la fuerza de trabajo menos
calificada, a familias con un solo perceptor de ingresos y a aquellos
trabajadores que no gozaban de los beneficios proporcionados por la
contratación colectiva:
La función esencial de las prestaciones
de desempleo es la de proporcionar ingresos en los eventos de desempleo
involuntario. Teóricamente, esas prestaciones contribuyen a estabilizar el
consumo, tanto en forma individual como a nivel macroeconómico, y a facilitar
la búsqueda de un nuevo empleo, promoviendo así mayor eficiencia en el
funcionamiento de los mercados de trabajo. Así, los regímenes de prestaciones
por desempleo, constituyen una respuesta de política pública que apunta a
subsanar la incapacidad del mercado para ofrecer posibilidades de aseguramiento
idóneas.4
En América Latina se destina una baja
proporción de recursos a las políticas laborales. No es sorprendente por ello
que, en esta región existan
... esquemas mínimos
de seguro de desempleo o asistencia social para desempleados y que sólo en
Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Uruguay y Venezuela, encontremos sistemas de
financiamiento tripartitos cuyos beneficios tienen una duración variable entre
tres y doce meses.5
En estos seis países, las
características principales del seguro de desempleo son las siguientes:
1. En todos los casos
son sistemas contributivos con significativas variaciones en los porcentajes de
aportación de empleado, empleador, y gobierno;
2. Cubre a los
trabajadores con contrato, no hay esquemas para los no asalariados, con
excepción de Chile;
3. Es obligatorio
para los trabajadores por contrato;
4. Los requisitos
varían pero generalmente se requiere haber trabajado en un empleo con contrato
y haber contribuido al seguro de desempleo;
5. La duración es de
cinco y doce meses;
6. Los recursos que
recibe varían entre un 40 y 80 por ciento de los salarios.6
Por estas razones, la OIT los considera
como “muy restrictivos”.7
Según el organismo internacional, el 75
por ciento de las personas desempleadas en el mundo carecían de un seguro de
desempleo. Existen tres grupos de países según el nivel de su seguro de
desempleo: los países con sistemas de nivel alto, de nivel medio y aquellos en
los que es inexistente.
En general, los países europeos son los
que tienen mejores sistemas de seguro de desempleo, con mayor cobertura y
mayores beneficios. El resto de países con seguro de desempleo tienen
beneficios insuficientes y baja cobertura.
En el primer grupo de países se
encuentran Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, España,
Islandia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal, Suecia y Suiza.
Estos países tienen los esquemas de
seguro de desempleo más generosos, medidos por los beneficios ofrecidos como el
porcentaje de indemnización sobre el salario que es superior al 60 por ciento
del salario nacional medio.8
En el segundo grupo de países están
Australia, Canadá, Irlanda, Japón, Nueva Zelanda, el Reino Unido, y los Estados
Unidos. Los beneficios otorgados son sustantivamente menores tanto en el
porcentaje de indemnización sobre el salario, como en el número de personas
desempleadas que efectivamente reciben los beneficios.
Un estudio reciente revela el curso que
han tomado las reformas a los seguros de desempleo en Latinoamérica. A pesar de
que las reformas a la seguridad social en los años noventa del siglo pasado
acotaron beneficios y establecieron nuevas restricciones, además de que
privatizaron los sistemas pensionarios y médicos, en años recientes las
reformas cambiaron su sentido para buscar adaptar los regímenes “en términos
del impacto en la suficiencia de los beneficios otorgados, en la cobertura
alcanzada, y en sus efectos sobre la modalidad de ajuste de los mercados de
trabajo y en sus efectos distributivos”.9
Los aspectos que atendieron fueron la
necesidad de fortalecer la institucionalidad para la protección frente al
desempleo; búsqueda de alternativas al instrumental convencional de protección
frente al desempleo; la combinación de distintos instrumentos (cuentas de
ahorro con un esquema de reparto, como en el caso chileno). En el caso de
países como Brasil, Chile y Uruguay, incorporan cláusulas que permitan extender
beneficios para fortalecer el rol anticíclico de los sistemas.
El estudio concluye en que “es
especialmente necesario resolver complementariamente el vínculo entre los
Seguros de Desempleo y las políticas activas, de modo que el desempleado al
mismo tiempo en que se torna en receptor de beneficios monetarios, también sea
un agente activo en la búsqueda de un nuevo empleo productivo”.
La integración de políticas sugerida,
adquiere especial importancia en un contexto de mercados laborales segmentados,
pues las políticas activas representan un valioso instrumental para abordar a
aquellos segmentos de la población que quedan excluidos del alcance de los
instrumentos convencionales de protección, ya que en estos casos, las
condiciones de elegibilidad no están definidas como una contrapartida de una
relación asalariada formal, sino que precisamente obedecerán al criterio de
favorecer a quienes no cuentan con ella. Así, la implementación complementaria
de programas no contributivos permitiría ampliar la protección a grupos no
considerados tradicionalmente, y enfrentar situaciones de desempleo de mayor
duración.10
Nuestro país no cuenta con un seguro de
desempleo como tal. En el artículo 123 constitucional, en su apartado A,
fracción XXII, contempla que el trabajo que haya sido rescindido de su empleo
por motivo injustificado debe ser indemnizado con un importe de tres meses de
su salario:
XXII. El patrono que despida a un
obrero sin causa justificada o por haber ingresado a una asociación o sindicato,
o por haber tomado parte en una huelga lícita, estará obligado, a elección del
trabajador, a cumplir el contrato o a indemnizarlo con el importe de tres meses
de salario. La ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de
la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización.
Igualmente tendrá la obligación de indemnizar al trabajador con el importe de
tres meses de salario, cuando se retire del servicio por falta de probidad del
patrono o por recibir de él malos tratamientos, ya sea en su persona o en la de
su cónyuge, padres, hijos o hermanos. El patrono no podrá eximirse de esta
responsabilidad, cuando los malos tratamientos provengan de dependientes o
familiares que obren con el consentimiento o tolerancia de él.
La Ley Federal del Trabajo, en su
artículo 48, determina lo siguiente:
Artículo 48. El trabajador podrá solicitar ante la
Junta de Conciliación y Arbitraje, a su elección, que se le reinstale en el
trabajo que desempeñaba, o que se le indemnice con el importe de tres meses de
salario.
Si en el juicio
correspondiente no comprueba el patrón la causa de la rescisión, el trabajador
tendrá derecho, además, cualquiera que hubiese sido la acción intentada, a que
se le paguen los salarios vencidos desde la fecha del despido hasta que se
cumplimente el laudo.
El mismo artículo 123
constitucional prevé en el apartado A, fracción XXIX, la protección de los
trabajadores contra el desempleo involuntario:
XXIX. Es de utilidad
pública la Ley del Seguro Social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de
vejez, de vida, de cesación involuntaria del
trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro
encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no
asalariados y otros sectores sociales y sus familiares.
En la Ley del Seguro Social, este
principio constitucional se aplica sólo a los trabajadores mayores de 60 años,
mediante el seguro de cesantía en edad avanzada:
Artículo 154. Para los efectos de esta Ley existe cesantía
en edad avanzada cuando el asegurado quede privado de trabajos remunerados a
partir de los sesenta años de edad.
Para gozar de las prestaciones de este
ramo se requiere que el asegurado tenga reconocidas ante el Instituto un mínimo
de mil doscientas cincuenta cotizaciones semanales.
El trabajador cesante que tenga sesenta
años o más y no reúna las semanas de cotización señaladas en el párrafo
precedente, podrá retirar el saldo de su cuenta individual en una sola
exhibición o seguir cotizando hasta cubrir las semanas necesarias para que
opere su pensión.
En este caso, si el asegurado tiene
cotizadas un mínimo de setecientas cincuenta semanas tendrá derecho a las
prestaciones en especie del seguro de enfermedades y maternidad, en los
términos del capítulo IV de este Título.
La Ley del Seguro Social prevé el
retiro parcial de recursos de la cuenta individual del asegurado en caso de ser
dado de baja, bajo determinadas condiciones:
Artículo 191. Durante el tiempo en que el trabajador
deje de estar sujeto a una relación laboral, tendrá derecho a
I. ...
II. Retirar
parcialmente por situación de desempleo los recursos de la Subcuenta de Retiro,
Cesantía en Edad Avanzada y Vejez, a partir del cuadragésimo sexto día natural
contado desde el día en que quedó desempleado, en los siguientes términos:
a) Si su cuenta
individual tiene al menos tres años de haber sido abierta y tiene un mínimo de
doce bimestres de cotización al Instituto acreditados en dicha cuenta, podrá
retirar en una exhibición la cantidad que resulte al equivalente a treinta días
de su último salario base de cotización, con un límite de diez veces el salario
mínimo mensual general que rija en el Distrito Federal, o
b) Si su cuenta
individual tiene cinco años o más de haber sido abierta, podrá retirar la
cantidad que resulte menor entre noventa días de su propio salario base de
cotización de las últimas doscientas cincuenta semanas o las que tuviere, o el
once punto cinco por ciento del saldo de la Subcuenta de Retiro, Cesantía en
Edad Avanzada y Vejez.
Las cantidades a que se refiere este
inciso se entregarán en un máximo de seis mensualidades, la primera de las
cuales podrá ser por un monto de treinta días de su último salario base de
cotización a solicitud del trabajador, conforme a las reglas de carácter
general que al efecto expida la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el
Retiro. En caso de que el trabajador se reincorpore a laborar durante el plazo
de entrega de los recursos, las mensualidades posteriores a su reincorporación
se suspenderán.
El trabajador que cumpla con los
requisitos de antigüedad de la cuenta a que se refiere el primer párrafo de
este inciso, podrá optar, en todo caso, por el beneficio señalado en el inciso
a).
El derecho consignado en esta fracción
sólo podrán ejercerlo los trabajadores que acrediten con los estados de cuenta
correspondientes, no haber efectuado retiros durante los cinco años inmediatos
anteriores a la fecha de la solicitud de retiro de recursos.
En el ámbito local, existe por ley un
Seguro de Desempleo para los trabajadores residentes en el Distrito Federal y
programas locales en diversas entidades federativas. Por ser objeto de una
obligación de ley, nos detendremos en el primero.
En el marco de su primer Informe de
Gobierno, el licenciado Marcelo Ebrard Casaubón, Jefe de Gobierno del Distrito
Federal anunció el 17 de septiembre de 2007 la creación de un Seguro de
Desempleo para la población capitalina.
Para ese efecto, se publicó en la
Gaceta Oficial del Distrito Federal (GODF) el 3 de octubre de 2007 la primera
convocatoria a este programa; el día 15 de ese mismo mes empezó su operación y
el 6 de diciembre de ese año se entregaron los primeros apoyos.
El 8 de octubre de 2008 se publicó en
la GODF la Ley de Protección y Fomento al Empleo para el Distrito Federal, que
eleva a rango de ley el programa en comento.
El objetivo general del programa es
otorgar una protección básica a las y los trabajadores asalariados que hayan
perdido su empleo, incluyendo a grupos vulnerables y discriminados, y al mismo
tiempo, crear las condiciones para su incorporación al mercado laboral y al
goce del derecho constitucional al trabajo. El Seguro de Desempleo es un
derecho de los trabajadores y trabajadoras donde se respeta, protege, promueve
y garantiza, bajo el principio de igualdad y no discriminación, el derecho al
trabajo y los derechos laborales de quienes habitan y transitan en el Distrito
Federal.
Sus objetivos específicos son
A. Apoyar a todos
aquellos desempleados y desempleadas, incluyendo a grupos vulnerables y
discriminados, residentes en el Distrito Federal que por su relación laboral
estuvieron inscritos en alguna de las instituciones de seguridad social.
B. Estimular la
generación de empleos en el sector formal de la economía para contribuir a
reducir la informalidad y el trabajo precario en la Ciudad de México.
C. Impulsar la
capacitación de los desempleados y desempleadas para desarrollar nuevas
habilidades que les permitan fortalecer su potencial laboral y orientarlos
hacia la organización social del trabajo.
Características:
A. Es un sistema de
protección social que se traduce en un beneficio económico mensual equivalente
a 30 días de Salario Mínimo General Vigente en el Distrito Federal, entre otras
acciones.
B. Se entregará al
beneficiario por un periodo de seis meses, siempre y cuando el beneficiario
cumpla con las obligaciones establecidas en las Reglas de Operación.
C. Sólo se podrá
acceder a este beneficio una vez cada dos años y deberá estar plenamente
justificado.
D. Es personal e
intransferible.
E. Será entregado a
través de una tarjeta de débito u otro mecanismo que el Gobierno considere
conveniente conforme a la ley.
Población objetivo:
Trabajadoras y
trabajadores desempleados habitantes del Distrito Federal, mayores de 18 años,
incluyendo a grupos vulnerables y discriminados.
Requisitos:
A. Haber laborado
previamente a la pérdida del empleo, para una persona moral o física con
domicilio fiscal en la Ciudad de México, al menos durante seis meses;
B. Haber perdido su
empleo a partir del 1 de enero de 2006, por causas ajenas a su voluntad;
C. No percibir
ingresos económicos por concepto de jubilación, pensión, subsidio o relación
laboral diversa; y
D. Ser demandante
activo de empleo.
Para acreditar la
condición de desempleado y ser beneficiario al programa se requiere además de
documentación oficial (acta de nacimiento; identificación oficial vigente con
fotografía; CURP y comprobante de domicilio actual en el Distrito Federal),
documento de baja expedida por una institución de seguridad social “u otro
documento que acredite fehacientemente la pérdida del empleo”.
El beneficiario debe
cumplir con las siguientes obligaciones:
A. Proporcionar a la
STFE la información y documentación que se le solicite, así como presentarse en
las oficinas cuando se le requiera.
B. Comunicar los
cambios de domicilio.
C. Buscar un nuevo
empleo y asistir a las entrevistas con las empresas que están ofreciendo
empleos.
D. Asistir, cuando
corresponda a su perfil y necesidades, a las jornadas de Capacitación y
Formación que sean convocadas.
E. Aceptar los
controles, registros y supervisiones por la STFE.
F. Renunciar por
escrito al Seguro de Desempleo, si consigue un empleo antes de los seis meses
y/u obtuvo cualquier otro beneficio de los programas operados por el GDF,
dentro de los cinco días hábiles después de haberle ocurrido lo anterior, a fin
de que opere la suspensión inmediata del pago del Seguro.
G. Declarar en la
Carta Compromiso, bajo protesta de decir verdad, que se encuentra desempleado o
desempleada.
H. Aceptar que a los
seis meses la Carta Compromiso dejará de surtir efecto y la transferencia
mensual cesará automáticamente. Bajo ninguna circunstancia habrá prórroga o
excepciones.
I. Manifestar bajo
protesta de decir verdad que los datos presentados en la documentación y la
información proporcionada, son fidedignos, por lo que en el caso de incurrir en
alguna omisión o falsedad estará apercibido de las consecuencias legales que se
deriven.
Para ejemplo, en su
tercer Informe, el jefe de Gobierno señala que de octubre de 2007 a julio de
2009 se habían inscrito al Seguro de Desempleo más de 120 mil personas y se han
ejercido más de 700 millones de pesos en dicho periodo (en el informe de avance
trimestral de enero-junio de 2012, se consigna el otorgamiento de 76,326 apoyos
económicos de 30 salarios mínimos del D. F., a 62,33 pesos que da por cada apoyo
1,869.90 pesos, que arrojan un total de 142’721,987,00 pesos).
Desde la Legislatura LIX se han
presentado iniciativas de ley a fin de considerar el establecimiento del seguro
de desempleo en el ámbito federal. Esquemáticamente, éstas son sus
características:
LIX Legislatura
1. Iniciativa que reforma el artículo 25 y adiciona uno nuevo a la Ley
de Coordinación Fiscal para crear el Fondo del Seguro del Desempleo. Presentada
por la diputada Martha Palafox Gutiérrez, PRI. Turnada a la Comisión de
Hacienda y Crédito Público, presentada el 10 de octubre de 2003.
Propone la creación
de un Fondo de Aportaciones del Ramo 33, que se distribuirá de acuerdo a la
tasa de desempleo de cada entidad federativa. No menciona la población
beneficiaria; requisitos para hacer efectivo el seguro de desempleo; monto de
beneficios; duración de las prestaciones ni su relación con políticas activas
de mercado de trabajo (capacitación, readiestramiento, etc.).
2. Iniciativa que reforma la Ley del Seguro Social para crear el seguro
de desempleo. Presentada por el diputado Pedro Vázquez González, PT. Turnada a
las Comisiones Unidas Trabajo y Previsión Social y de Seguridad Social,
presentada el 15 de septiembre de 2004.
Establece que se
dirige a trabajadores registrados ante el IMSS o que laborando en empresas con
registro fiscal, justifiquen haber perdido su empleo. Asimismo, para aquellos
que teniendo la mayoría de edad, justifiquen no haber encontrado empleo durante
un lapso de dos meses consecutivos. Como requisito fija presentar una
constancia patronal en la que proporcione información relativa a las razones
por las que el trabajador es separado de su empleo. El monto del beneficio es
de dos salarios mínimos diarios vigentes en el Distrito Federal por trece
meses, por única vez. El financiamiento es a cargo de recursos federales.
Establece que la STPS y el IMSS, deberán organizar de manera permanente cursos
de capacitación laboral, para que los beneficiarios del seguro, puedan acceder
nuevamente a la actividad productiva.
3. Iniciativa que adiciona un Título Séptimo y un Capítulo Único a la
Ley del ISSSTE, que crea el Programa Seguro por Desempleo para protección de
los empleados públicos. Presentada por el diputado Francisco Espinosa Ramos,
PT. Turnada a las Comisiones Unidas de Trabajo y Previsión Social y de
Seguridad Social, presentada el 22 de septiembre de 2004.
Dirigido a
trabajadores que acrediten su registro en el ISSSTE, con excepción de empleados
públicos que desempeñen “desde puestos de enlace hasta secretarios de Estado o
titulares de entidades”. Se pide el una constancia de terminación de la
relación laboral de la dependencia pública donde prestó sus servicios
laborales, para obtener un beneficio de dos salarios mínimos burocráticos por
trece meses, por única vez. El financiamiento es con base en recursos
federales. Como en la iniciativa anterior, se determina que la STPS y el ISSTE,
deberán organizar cursos de capacitación laboral, para que los beneficiarios
del seguro, puedan acceder nuevamente a la actividad productiva.
4. Iniciativa de Ley Federal de Protección Social por Desempleo.
Diputado Francisco Diego Aguilar, PRD. Turnada a la Comisión de Seguridad
Social, el 17 de marzo de 2005.
Dirigidas a los
trabajadores cuyas relaciones laborales se regulen por el Apartado A del
artículo 123 Constitucional y que coticen en el Fondo Nacional de Protección
Social por Desempleo durante un periodo mínimo de doce meses durante los tres
años anteriores al cese de la relación de trabajo que dio lugar a la situación
de desempleo involuntario, así como los trabajadores eventuales que hayan
cotizado un mínimo de cien días durante doce meses anteriores al cese de la
relación laboral. Para acceder a las prestaciones se requiere proporcionar a la
autoridad competente, la documentación que le sea requerida conforme a un
reglamento, así como comunicar los cambios de domicilio o residencia. El
beneficio es el equivalente a 40 por ciento del promedio del salario base de cotización
de los últimos 12 meses. La duración es de 6 meses improrrogables. Se podrá
acceder a la prestación en dos ocasiones cada 5 años. Su financiamiento sería
con base en aportaciones al Fondo Nacional de Protección Social por Desempleo:
patrones, 2.5 por ciento; trabajadores, 1.5 por ciento; gobierno, 5 por ciento
sobre el salario base de cotización. La STPS orientará a los sujetos de esta
ley para encontrar trabajo y realizar acciones de apoyo educativo para la
reintegración al mercado laboral con mayores habilidades y mejor salarios que
el anterior recibido.
LX Legislatura
5. Iniciativa que expide la Ley del Seguro de Desempleo y para el
Fomento del Empleo; y reforma el artículo 25 de la Ley del Seguro Social.
Presentada por el diputado David Mendoza Arellano, PRD. Turnada a las
Comisiones Unidas de Trabajo y Previsión Social y de Seguridad Social, con
opinión de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, el 13 de febrero de
2007.
Dirigida a
trabajadores cuyas relaciones de trabajo se regulen por el apartado A del
artículo 123 de la Constitución federal y la Ley Federal del Trabajo, y para
los trabajadores independientes, incluidos los de la economía informal, que se
incorporen de manera voluntaria en los términos previstos en esta ley. Para
acceder a los beneficios se requiere encontrarse en situación legal de
desempleo y estar disponible para ocupar un puesto de trabajo adecuado, haber
cotizado al Fondo Nacional del Seguro de Desempleo durante un periodo mínimo de
doce meses durante los tres años anteriores al cese de la relación de trabajo
que dio lugar a la situación legal de desempleo; los trabajadores eventuales y
los independientes, incluidos los informales, deberán haber cotizado un mínimo
de cien días durante los doce meses anteriores al cese de la relación que
originó el desempleo; no percibir beneficios provisionales o prestaciones no
contributivas; y solicitar el otorgamiento de la prestación en los plazos y
formas que correspondan. El apoyo sería de 40 por ciento del promedio del
salario base de cotización de los últimos doce meses. La duración del beneficio
sería de 4 meses de seguro si se ha cotizado de 12 a 23 meses; 8 meses de
seguro si se ha cotizado de 24 a 35 meses; 12 meses de seguro si se ha cotizado
de 36 meses en adelante. El financiamiento sería tripartita: patrones: 2.5 por
ciento; trabajadores: 1.5 por ciento; gobierno: 5 por ciento
La STPS deberá
elaborar programas para el empleo que incluirán acciones de formación,
calificación, capacitación, reconversión, perfeccionamiento y especialización
de los trabajadores desempleados tendentes a apoyar y a facilitar la creación
de empleo productivo; la reinserción ocupacional de los trabajadores
desocupados; y la reasignación ocupacional derivada de la reconversión
productiva.
6. Iniciativa que crea la Ley Federal de Protección y Fomento del
Empleo. Presentada por el diputado José Jacques y Medina, PRD. Turnada a la
Comisión de Trabajo y Previsión Social, el 31 de julio de 2009.
Los beneficiarios
serían personas desempleadas mayores de 18 años que residan en la República
Mexicana, que hayan laborado previamente a la pérdida del empleo, para una
persona moral o física, con domicilio fiscal en el país, al menos durante 6
meses; no percibir otros ingresos económicos por concepto de jubilación, pensión,
subsidio o relación laboral diversa; encontrarse inscrito en las oficinas de
empleo; ser demandante activo de empleo; cumplir requisitos establecidos en
esta ley y demás disposiciones reglamentarias; y no ser beneficiario de otro
seguro de desempleo que otorgue alguna entidad federativa. El beneficio sería
igual a 30 días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal que
será entregado mensualmente al beneficiario por un plazo no mayor de 6 meses,
cada 2 años. El Titular del Poder Ejecutivo Federal deberá incluir en el
proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación la asignación que garantice
efectivamente el derecho al seguro. Se buscaría impulsar la capacitación de los
beneficiarios en el desarrollo de nuevas habilidades que les permitan
fortalecer su potencial laboral y orientarlos hacia la organización social del
trabajo, a través de acciones complementarias implantadas por la administración
pública federal en sus programas sociales. Los beneficiarios deben participar
en programas de empleo o en acciones de promoción, formación o reconversión
profesionales que determine la STPS.
LXI Legislatura
7. Iniciativa que expide la Ley del Seguro de Desempleo, y reforma el
artículo 40 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Presentada
por los diputados Ramón Jiménez López, Alejandro Encinas Rodríguez, Armando
Ríos Piter y Vidal Llerenas Morales, PRD. Turnada a las Comisiones Unidas de
Trabajo y Previsión Social y de Gobernación, con opinión de la Comisión de
Presupuesto y Cuenta Pública, el 3 de septiembre de 2009.
Los beneficiarios
serían trabajadores, que además de haber estado empleados en el sector formal
de la economía, al menos un año antes de solicitar este seguro, no hayan sido
beneficiarios del seguro de desempleo en los dos años anteriores, así como los
trabajadores que cobren en forma regular por honorarios al menos por un año. Se
requiere haber laborado previamente a la pérdida del empleo, para una persona
física o moral, al menos durante seis meses; haber perdido su empleo por causa
ajena a su voluntad; no percibir ingresos económicos por concepto de
jubilación, pensión, subsidio o relación laboral diversa; y ser demandante
activo de empleo. El beneficio es de 100 por ciento del último salario, en caso
de haber percibido menos de dos salarios mínimos; 2.5 salarios mínimos, en caso
de haber percibido de 2 a 6 salarios mínimos; 4 salarios mínimos, en caso de
haber percibido más de 6 salarios mínimos. La duración sería de 6 meses, una
vez cada dos años. El financiamiento deberá destinarse en los Presupuesto de
Egresos de la Federación. El beneficiario deberá asistir, cuando corresponda a
su perfil y necesidades, a las jornadas de capacitación y formación que sean
convocadas.
8. Iniciativa que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley
del Seguro Social. Presentada por los diputados María Cristina Díaz Salazar,
María de Jesús Aguirre Maldonado y Eduardo Alonso Bailey Elizondo, PRI. Turnada
a las Comisiones Unidas de Seguridad Social, de Trabajo y Previsión Social y de
Hacienda y Crédito Público, con opinión de la Comisión de Presupuesto y Cuenta
Pública, el 8 de septiembre de 2009.
Está dirigida a
trabajadores afiliados al Seguro Social que queden en situación de desempleo
por alguna de las siguientes circunstancias: terminación de la obra por
vencimiento del término o inversión del capital de la patronal; cierre de la
empresa contratante; reducción definitiva de la plaza correspondiente; o
rescisión de la relación laboral sin responsabilidad para el trabajador. Como
requisitos establece tener reconocidas un mínimo de 104 cotizaciones semanales;
de las cuales 52 deberán haber sido continuas durante los últimos 3 años
anteriores al cese de trabajo; no recibir ingresos económicos por concepto de
jubilación, pensión, subsidio o relación laboral diversa; y ser demandante
activo de empleo, en los términos que el instituto fije. El beneficio es de 40
por ciento del salario base de cotización de los últimos 12 meses, hasta el
límite de tres salarios mínimos por un máximo de 6 meses. Se podrá acceder al
beneficio en dos ocasiones durante 5 años. El financiamiento es tripartita:
patrones: 2 por ciento; trabajadores: 1 por ciento; gobierno: 2 por ciento. Se
faculta al IMSS para coordinar con la STPS, con las dependencias y entidades de
la administración pública federal, de las entidades federativas y concertará,
en igual forma, con la representación de las organizaciones de los sectores
social y privado, con el objeto de realizar programas de capacitación,
especialización, reconversión y calificación laboral con el fin de reincorporar
al beneficiario a la actividad productiva.
9. Iniciativa que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley
del Seguro Social, a fin de crear el seguro de desempleo para la protección del
trabajador mexicano. Presentada por el diputado Pedro Vázquez González, PT.
Turnada a las Comisiones Unidas de Seguridad Social, de Trabajo y Previsión
Social y de Hacienda y Crédito Público, con opinión de la Comisión de
Presupuesto y Cuenta Pública, el 8 de septiembre de 2009.
Dirigida a
trabajadores que acrediten su registro en el IMSS o que, laborando en empresas
con registro fiscal, justifiquen haber perdido su empleo. El patrón deberá
comunicar al IMSS el despido del trabajador señalando las razones de tal
acción, para que en un lapso no mayor a 15 días el rescindido tenga derecho de
manera automática al seguro por desempleo. En caso de omisión se hará acreedor
a una multa equivalente a 5 mil salarios mínimos vigentes en el Distrito
Federal. El monto del beneficio es de dos salarios mínimos diarios vigentes en
el Distrito Federal hasta por seis meses. Los recursos financieros para
solventar el seguro de desempleo serán aportados por la federación y aprobados
para cada ejercicio fiscal en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Para
garantizar la reincorporación del beneficiario del seguro por desempleo a la
actividad laboral, la STPS y el IMSS, deberán organizar de manera permanente
cursos de capacitación laboral, para que los beneficiarios del seguro puedan
acceder nuevamente a la actividad productiva.
Del análisis de estas iniciativas se
puede observar lo siguiente:
Población beneficiaria: en la mayoría de los
casos se refiere a trabajadores del sector formal (afiliados al IMSS y en un
caso al ISSSTE); la cobertura se amplía en algunas iniciativas a prestadores de
servicios profesionales, afiliados voluntarios o se deja abierta.
Requisitos para acceder al beneficio: se plantea que sean
despidos justificados, incluso que haya un formato especial que sea entregado
al trabajador cesante y cotizaciones previas.
Monto del beneficio: en unos casos se menciona un monto fijo
(hasta cuatro salarios mínimos) o un porcentaje del salario base de cotización
(de 40 a 100 por ciento).
Duración de las prestaciones por desempleo: de cuatro a trece meses; los beneficios se otorgarían por única vez,
cada dos años o cada cinco.
Financiamiento: en algunas iniciativas el pago de las
prestaciones es a cargo de las finanzas públicas estatales; en otras la
cotización es tripartita, del 5 al 9 por ciento del salario de cotización.
Relación con políticas activas de mercado (promoción de empleo, capacitación
y colocación): sólo en una iniciativa no se menciona.
Casi todas las iniciativas comprenden
implícitamente un régimen solidario de reparto para el otorgamiento de los
beneficios. En un caso, se propone que dependan de las cuentas individuales
operadas por las afores y en otra un sistema mixto.
6. El desempleo o la desocupación es un
característica estructural de las economías del mercado; sea cual sea la
condición del ciclo económico, existe al menos la desocupación de quienes pasan
de un empleo a otro o de quienes ingresan por primera vez a una ocupación
remunerada por su edad o por el término de sus estudios o calificación.
La búsqueda de empleo se relaciona con
el funcionamiento de un mercado en el que los salarios están relacionados con
las características de las ocupaciones. Como existen diferentes salarios y
condiciones de trabajo para una ocupación similar, los buscadores de empleo lo
hacen durante un tiempo determinado a fin de “empatar” sus aspiraciones con las
ofertas de trabajo a que tiene acceso.
El tiempo de la búsqueda, o sea la
duración del desempleo dependerá del “salario de reserva” (recursos para
satisfacer sus necesidades mientras no recibe ingresos salariales: por ejemplo,
una liquidación, otros ingresos por cuenta propia o ingresos familiares) con
que disponga el desocupado A mayor “salario de reserva”, mayor duración de la
búsqueda; si el “salario de reserva” es cercano a cero, el desocupado aceptará
prácticamente la primer ocupación que se le ofrezca.11
Las prestaciones de desempleo elevan
las expectativas de los buscadores y aumentan la duración de la búsqueda. En
teoría, un seguro de desempleo indiscriminado tendría el “efecto adverso” de
generar más desempleo o aumentar la duración de éste o el “riesgo moral” de que
los solicitantes prefieran la condición de desocupados frente a un mercado de
trabajo que ofrece salarios menores que las prestaciones del seguro. En los
sistemas en que existe esta prestación, existen diversas condicionantes para
que esto no ocurra.
Básicamente, la entrega de una
prestación de este tipo se limita al desempleo involuntario o al cese no
justificado; se pide un tiempo laborado previo; se pide el requisito de
mantenerse buscando activamente su reinserción en el mercado laboral formal; se
limita la entrega del beneficio un determinado periodo y se fija un monto
inferior al salario recibido como activo.
Los efectos que podría tener el
funcionamiento del seguro de desempleo en la economía, la formalización del
mercado laboral y la cobertura del trabajador frente al desempleo en etapas
recesivas de la economía resultan claves para que sus efectos sean positivos.
En nuestra propuesta, el seguro de
desempleo se establecería como parte del régimen obligatorio del seguro social,
por lo que procedería una reforma a la Ley del Seguro Social y a la Ley Federal
del Trabajo para adecuar el Servicio Nacional de Empleo, Capacitación y
Adiestramiento a dicho fin.
Un aspecto determinante en una reforma
de este tipo es su sustentabilidad económica. En la propuesta presente se considera
que esto se puede alcanzar sobre la base de dos premisas: la aportación
tripartita y el régimen de reparto solidario.
A diferencia de las propuestas
reseñadas anteriormente, no consideramos que sea viable un sistema que dependa
exclusivamente de las aportaciones estatales.12
Su viabilidad depende en este momento
básicamente de su financiamiento por lo que es fundamental destinar una fuente
de ingresos estable y permanente para asegurar su viabilidad en el largo plazo.
Por esa razón no puede depender exclusivamente de la hacienda pública ni de
contribuciones generales; se buscará su viabilidad financiera a través de un
régimen contributivo tripartita en que el empresariado deberá reconocer la
carga de responsabilidad al cesar a los trabajadores a su disposición.
Un seguro contributivo tendría el
efecto de un “plan de ahorro” que permite al asegurado contar con una
protección cuando se enfrente a la contingencia del desempleo.
Por otra parte, al distribuir el riesgo
entre patrones, trabajadores y gobierno y al establecer la solidaridad de los
activos hacia los inactivos, partiendo del supuesto de que quien ahora aporta,
mañana puede ser objeto de beneficios y viceversa. Si el riesgo recae
exclusivamente en el individuo la capacidad de éste de sostenerse por sus
propios ahorros individualizados es casi nula.
Es importante mencionar que de las
iniciativas presentadas, la presente es la que menor costo fiscal demanda para
el cumplimiento de sus objetivos, no por querer “abaratar” la propuesta sino
porque de acuerdo a una estimación que presentamos, resulta la más adecuada.
El crecimiento económico ha implicado
un mayor número de empleos en el sector formal de la economía y, por ende, una
mayor afiliación de trabajadores al IMSS. No obstante, esta tendencia de
crecimiento de largo plazo ha estado acompañada de ciclos que crean
desaceleraciones y en algunos casos crisis económicas, como la actual. Dichas
disminuciones en el crecimiento económico se ven reflejadas claramente en bajas
en el empleo y, por tanto, en la incorporación de trabajadores al Seguro
Social.
A diferencia de otras estimaciones de
tipo actuarial, la base para estimar el costo de una prima para el seguro de
desempleo que permita cubrir beneficios, costos de operación y acumulación de
reservas depende de una proyección del desempleo futuro, algo que por depender
del ciclo económico es definitivamente incierto.
En otros casos existen estimaciones más
sólidas sobre esperanzas de vida, tablas de mortalidad o de morbilidad, pero
estimar un porcentaje de desempleo en el largo plazo es más complicado.
Si optamos por tomar el desempleo
observado, tendríamos una base para los cálculos. Desde 1994, en tres ocasiones
el IMSS ha registrado una reducción neta de asegurados. La mayor pérdida de
asegurados se dio en 1995, cuando se registraron 611 mil bajas, seguido del
período 2002-2003 cuando en los dos años se perdieron 126 mil asegurados.
Finalmente, en 2008 y 2009, se reporta una disminución de 263 mil asegurados.
Con estos datos, en 2010, con una
reducción neta de 200 mil trabajadores, que sumados a los ya cesados,
resultaría en unos 466 mil beneficiarios. El seguro beneficiaría al 16 por
ciento de los desocupados totales, al costo de fomentar la formalidad.
No existen datos disponibles sobre la
duración del desempleo por lo que se hacen estimaciones sobre la base de ocupar
el subsidio que se propone a lo largo de 6 meses.
Por otra parte, el desempleo abierto
calculado por el Inegi se estima entre 2000 y 2010 en un promedio de 3.66 por
ciento sobre la totalidad de la población ocupada, con un mínimo de 2.17 y un
máximo de 6.41 por ciento.
Suponiendo que el desempleo en el
régimen obligatorio es igual al total nacional y bajo un y de que bajo un
sistema de reparto los activos aportan para los inactivos, la proporción entre
ambos empleados y desempleados es de 27 a 1 en promedio, con un mínimo de 15 a
1 y un máximo de 46 a 1.
Si el beneficio a otorgar es de 70 por
ciento del salario de cotización, se necesitaría una prima de equilibrio igual
al producto de 0.0366 por 0.7, igual a 0.02562.
Como el otorgamiento de los beneficios
es procíclico, (aumenta cuando hay mayor recesión), la acumulación de reservas
es fundamental por lo que se prevé una prima de 0.03 para este seguro; se
supone que el excedente también se usará para gastos operativos.
La distribución de la prima se recarga
más en los patrones por ser éstos los primeros responsables del cese; seguido
del estado quien por la conducción de la economía da por resultado mayores o
menores tasas de crecimiento; el trabajador, primer afectado del cese asume
sólo parte del riesgo, pero a través de sus contribuciones, se solidariza con
los cesados.
El costo fiscal de este seguro sería de
un punto porcentual del salario base de cotización nacional recaudado por el
IMSS. De acuerdo a información del Instituto, las aportaciones del gobierno
federal ascienden a 5.369 por ciento del salario base de cotización. De acuerdo
al Presupuesto de Egresos de la Federación, en 2010, las aportaciones federales
al régimen obligatorio se estiman en 48 mil 179.0 millones de pesos. Imponer a
las finanzas públicas una aportación adicional para financiar el seguro de
desempleo significaría un costo fiscal de 8 mil 973.6 millones de pesos. La
fuente de financiamiento debe analizarse en el marco de la reforma hacendaria
en curso.
Fundamento legal
Los artículos 71, fracción II, y 73,
fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los
artículos 6, numeral 1, fracción I, y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de
Diputados.
Denominación del proyecto de ley o decreto
Iniciativa con proyecto de decreto que
adiciona y reforma diversas disposiciones de la Ley del Seguro Social y reforma
diversas disposiciones de la Ley Federal del Trabajo, a fin de crear el seguro
de desempleo como parte del régimen obligatorio del Seguro Social
Ordenamientos a modificar
La iniciativa que presentamos tiene
como objetivo establecer un mecanismo de protección contra la cesación
involuntaria del trabajo, otorgando un beneficio temporal y buscando la
reinserción del desocupado en el mercado de trabajo
La población beneficiaria la
constituirían los trabajadores y trabajadoras adscritos al régimen obligatorio
del Seguro Social, dados de baja por motivos ajenos a su voluntad y que no sean
beneficiarios de una pensión.
Se opta por acotar la población
beneficiaria en el sentido de que el otorgamiento de un seguro de desempleo
para los trabajadores no formales enfrenta los problemas de selección,
cumplimiento de requisitos, revisión de condiciones para suspender tal
beneficio.13
Se asume la desventaja de acotar el
beneficio, pero se pretende con eso contribuir a la formalización de las
relaciones laborales. Aunque no existen estudios puntuales de nuestra realidad,
la literatura especializada coincide en que en realidad las necesidades de
protección social del trabajo no formal se relacionan más con prestaciones de
salud, pensiones de vejez y vivienda.
El beneficio consiste en un subsidio
igual al 70 por ciento del salario base de cotización promedio obtenido en el
bimestre anterior que se otorgaría por un máximo de seis meses, a partir de la
baja del asegurado.
Para tener derecho a esta prestación el
asegurado debe tener acreditado un mínimo de 150 semanas de cotización o 50
cotizaciones semanales en los últimos tres años.
A partir de la entrada en vigor del
seguro de desempleo, tendrán derecho a recibir el subsidio quienes hayan
quedado desocupados con cuatro meses de anterioridad a dicha vigencia y sigan
si haberse reinsertado en el régimen obligatorio.
Este derecho sólo podrán ejercerlo los
trabajadores que no hayan recibido el subsidio durante los dos años anteriores.
El pago del beneficio se hará a través
del Instituto, sin intermediación de aseguradoras o afores.
Durante la vigencia del subsidio, se
otorgarán al beneficiario y a sus derechohabientes los servicios en especie del
seguro de enfermedades y maternidad.
Como requisitos se señala la baja al
IMSS; someterse a los controles que al efecto establezca el Instituto en
coordinación con el Servicio Nacional de Empleo, Capacitación y Adiestramiento
(SNECA), a fin de corroborar que el beneficiado realiza una búsqueda de empleo
y acudir a las convocatorias de capacitación que el IMSS y el SNE le trasmitan
de acuerdo a su perfil y necesidades.
El subsidio se suspenderá en caso de
alta al régimen obligatorio; incumplimiento de controles determinados por el
Instituto y el (SNECA) y fallecimiento. En este caso, los beneficiarios
accederán a una pensión bajo los términos del seguro de invalidez y vida.
Se establece un prima de 3.0 por ciento
del salario base de cotización, distribuido de esta manera: 1.5 a cargo de los
patrones; 1.0 a cargo del estado y 0.5 a cargo de los trabajadores.
La prima se acumulará en un fondo que
cubrirá las prestaciones, el gasto administrativo y acumulará reservas.
Con esta propuesta, se complementa un
sistema de protección social y una regulación indispensable para un mejor
funcionamiento de las condiciones de trabajo; con esta iniciativa se podrá
aspirar a formalizar el mercado de trabajo; garantizar mejores condiciones para
quienes están desocupados. Financiera y socialmente, es una iniciativa viable
al consistir en un sistema de reparto de aportación tripartita cuyo costo se
compensará con la seguridad que se otorgará a las y los trabajadores cesados,
pero también a los activos que contarán con una institución protectora
necesaria y justa. No se puede argumentar la incosteabilidad para oponerse a la
presente iniciativa porque el costo de no hacer nada ya se ha estado pagando
por millones de trabajadores que sobreviven en condiciones precarias o ante la
falta de oportunidades de un empleo que pueda considerarse digno.
Texto normativo propuesto
Artículo Primero. Se adicionan una fracción IV al
artículo 11, recorriéndose la numeración; un inciso d) de la fracción II del
artículo 84, recorriéndose los incisos; un párrafo segundo al artículo 109; un
Capítulo VI Bis al Título Segundo; un párrafo al artículo 127, una fracción III
al artículo 191 y una fracción V al artículo 281, recorriéndose la numeración,
se reforman el artículo 127,
primer párrafo; el artículo 130, primero y segundo párrafos; el artículo 133,
primer párrafo; el artículo 136, primer párrafo; el artículo 247, segundo
párrafo y el artículo 251, fracción XII, de la Ley del Seguro Social, para
quedar como sigue:
Artículo 11. ...
I. a IV. ...
V. Seguro de desempleo.
VI. Guarderías y prestaciones sociales.
Artículo 84. ...
I. ...
II. ...
a) a c) ...
d) Desempleo
e) Viudez, orfandad o ascendencia;
III. a IX. ...
...
a) y b) ...
Artículo 109. ...
En el caso de los pensionados por desempleo, el término a que alude el
párrafo anterior se contará a partir de la suspensión del pago del subsidio,
salvo en el caso de que éste se deba a una reincorporación al régimen
obligatorio.
...
...
...
Artículo 127. Cuando ocurra la muerte del asegurado o
del pensionado por invalidez o por desempleo , el Instituto
otorgará a sus beneficiarios, conforme a lo dispuesto en el presente capítulo,
las siguientes prestaciones:
I. a V. ...
...
...
...
...
En caso de fallecimiento del pensionado por desempleo, se estará a lo
que disponga el segundo párrafo del artículo 201 H.
Artículo 130. Tendrá derecho a la pensión de viudez
la que fue esposa del asegurado o pensionado por invalidezo por desempleo. A falta de esposa, tendrá derecho a
recibir la pensión, la mujer con quien el asegurado o pensionado por invalidez
vivió como si fuera su marido, durante los cinco años que precedieron
inmediatamente a la muerte de aquél, o con la que hubiera tenido hijos, siempre
que ambos hayan permanecido libres de matrimonio durante el concubinato. Si al
morir el asegurado o pensionado por invalidez tenía varias concubinas, ninguna
de ellas tendrá derecho a recibir la pensión.
La misma pensión le corresponderá al
viudo o concubinario que dependiera económicamente de la trabajadora asegurada
o pensionada por invalidez o por desempleo.
Artículo 133. El derecho al goce de la pensión de
viudez comenzará desde el día del fallecimiento del asegurado o pensionado por
invalidez o por desempleo y cesará con la
muerte del beneficiario, o cuando la viuda, viudo, concubina o concubinario
contrajeran matrimonio o entraran en concubinato. El disfrute de esta pensión
no se suspenderá porque aquéllos desempeñen un trabajo remunerado.
...
Artículo 134. Tendrán derecho a recibir pensión de
orfandad cada uno de los hijos menores de dieciséis años, cuando muera el padre
o la madre y alguno de éstos hubiera tenido el carácter de asegurado, y
acrediten tener ante el Instituto un mínimo de ciento cincuenta cotizaciones
semanales o haber tenido la calidad de pensionados por invalidez o por desempleo .
...
...
Artículo 136. El derecho al goce de la pensión de orfandad
comenzará desde el día del fallecimiento del asegurado o pensionado por
invalidez o por desempleo y cesará con la muerte del beneficiario, o cuando éste haya alcanzado
los dieciséis años de edad, o una edad mayor, de acuerdo con las disposiciones
de los dos artículos anteriores.
...
Artículo 191. ...
I a II. ...
III. Acceder al seguro de desempleo en los términos del Capítulo VI Bis
de este Título.
Capítulo VI Bis
Del Seguro de Desempleo
Del Seguro de Desempleo
Artículo 201 A. El seguro de desempleo cubre el riesgo de la cesación
involuntaria del trabajador menor de sesenta años, en los términos establecidos
en el artículo 51 de la Ley Federal del Trabajo, y facilita su reinserción al
empleo remunerado, preferentemente en el marco del régimen obligatorio de la
presente ley.
Artículo 201 B. Para acceder a las prestaciones de este seguro se
requiere que el trabajador haya acreditado ciento cincuenta cotizaciones
semanales o cincuenta y dos cotizaciones en el lapso de los últimos tres años.
La cesación involuntaria del empleo se acreditará mediante la baja del
régimen obligatorio o mediante la acreditación de haber quedado privado del
trabajo por causa no justificada, con excepción de los pensionados de los
seguros de invalidez y de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.
Artículo 201 C. Ante la contingencia de la cesación involuntaria del
empleo, el Instituto está obligado al otorgamiento de las prestaciones
siguientes:
I. Subsidio; y
II. Asistencia médica, en los términos del Capítulo IV de este Título.
Quienes gocen del subsidio a que se refiere la fracción I del artículo
201 C se les dará el trato de pensionados por desempleo.
Artículo 201 D. El derecho al goce del subsidio a que se refiere la
fracción I del artículo 201 C comenzará a partir del día hábil siguiente
posterior a la baja y podrá otorgarse hasta por seis meses.
El monto de dicho subsidio consistirá en un pago mensual equivalente al
70 por ciento del promedio del salario base de cotización de las últimas
cincuenta y dos semanas cotizadas.
Sólo podrán recibir este beneficio los trabajadores que hayan acreditado
no haber recibido tal subsidio durante los dos años anteriores.
Artículo 201 E. El pensionado por desempleo deberá acudir, de acuerdo a
su perfil y necesidades, a las convocatorias de capacitación, y someterse a los
controles, registros y supervisión que al efecto establezca el Instituto en
coordinación con el Servicio Nacional de Empleo, Capacitación y Adiestramiento.
Al efecto, el Instituto establecerá las medidas de coordinación con
dependencias y entidades, gobiernos estatales, el jefe de Gobierno del Distrito
Federal, ayuntamientos y demarcaciones territoriales, organizaciones de
trabajadores, cámaras empresariales y cualquier organismo que coadyuve a la
capacitación y reinserción del trabajador a un empleo estable y suficientemente
remunerado.
Artículo 201 F. Durante la vigencia del pago del subsidio, los
beneficiarios del asegurado tendrán derecho a asistencia médica en los términos
del Capítulo IV de este Título.
Artículo 201 G. El pago del subsidio a que se refiere la fracción I del
artículo 201 C cesará en los siguientes casos:
I. Una vez transcurrido el término a que se refiere el artículo 201 D;
II. Reingreso al régimen obligatorio antes del término a que se refiere
la fracción anterior;
III. Incumplimiento no justificado de los requisitos a que se refiere el
artículo 201 E;
IV. Fallecimiento.
Artículo 201 H. En caso de fallecimiento del pensionado por desempleo,
sus beneficiarios tendrán derecho a pensiones de viudez, orfandad y ascendencia
en los términos establecidos en la Sección Tercera del Capítulo V de este
Título.
Al fallecer el pensionado por desempleo, el Instituto deberá otorgar,
con cargo al fondo del seguro de desempleo, las pensiones y demás prestaciones
económicas a que tengan derecho sus beneficiarios en los términos de esta Ley.
Artículo 201 I. Los recursos necesarios para cubrir el subsidio a que se
refiere la fracción I del artículo 201 C, la contratación del seguro de
sobrevivencia a que se refiere el artículo 201 H, la constitución de reservas y
el gasto administrativo se obtendrán de las cuotas que están obligados a cubrir
los patrones, los trabajadores y de las contribuciones que correspondan al
estado.
Artículo 201 J. A los patrones les corresponderá cubrir uno punto cinco
por ciento y a los trabajadores cero punto cinco por ciento sobre el salario
base de cotización.
La cuantía de la contribución del Estado será igual a uno por ciento
sobre dicho salario.
Artículo 247. ...
Las prestaciones económicas a que se
refiere el presente artículo corresponderán a los ramos de los seguros de
riesgo de trabajo y de invalidez y vida así como retiro, cesantía en edad
avanzada y vejez y desempleo.
Artículo 251. ...
I. a XI. ...
XII. Recaudar y
cobrar las cuotas de los seguros de riesgos de trabajo, enfermedades y
maternidad, invalidez y vida, guarderías y prestaciones sociales, salud para la
familia y adicionales, los capitales constitutivos, así como sus accesorios
legales, percibir los demás recursos del Instituto, y llevar a cabo programas
de regularización de pago de cuotas. De igual forma, recaudar y cobrar las
cuotas y sus accesorios legales del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada
y vejez y del seguro de desempleo;
XIII. a XXVII. ...
Artículo 281 . ...
I. a IV. ...
V. Seguro de Desempleo;
VI. Guarderías y Prestaciones Sociales;
VI. Seguro de Salud para la Familia; y
VII. Para otros seguros o coberturas, que en su caso, se establezcan con
base en esta Ley.
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor a los noventa días
siguientes al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Instituto expedirá la reglamentación necesaria para la
aplicación del presente decreto dentro de los sesenta días posteriores a su
publicación en el Diario Oficial de la Federación.
El Instituto dispondrá de ese mismo plazo para establecer en el orden
administrativo y de recursos de lo necesario para instrumentar el seguro de
desempleo.
Asimismo, celebrará en dicho lapso los convenios y acuerdos a que se
refiere el segundo párrafo del artículo 201 E.
Tercero. Tendrán derecho a recibir el subsidio quienes hayan quedado
desocupados con cuatro meses de anterioridad a la vigencia del presente decreto
y sigan si haberse reinsertado en el régimen obligatorio.
Cuarto. El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación del
ejercicio fiscal siguiente al de la publicación del presente decreto contendrá
los recursos necesarios para el cumplimiento de las obligaciones a que se
refiere el segundo párrafo del artículo 201 J. El pago de las contribuciones
anteriores a dicho ejercicio fiscal se hará con cargo a ahorros y economías.
Quinto. Durante los tres primeros ejercicios fiscales posteriores a la
entrada en vigor del presente decreto, el Consejo Técnico podrá autorizar el
pago del subsidio a que se refiere la fracción I del artículo 201 C con cargo a
la Reserva General Financiera y Actuarial, debiendo reintegrar los recursos a
la misma a partir del cuarto ejercicio fiscal posterior a la entrada en vigor
del presente decreto, conforme a un programa que el mismo Consejo Técnico
apruebe.
Artículo Segundo. Se reforman el artículo 539,
fracción I, inciso g), fracción II, inciso e) y fracción III, inciso h) y el
artículo 539-A, segundo párrafo, de la Ley Federal del Trabajo, para quedar
como sigue:
Artículo 539 . ...
I. ...
a) a f) ...
g) Proponer la
celebración de convenios en materia de empleo, entre la Federación y las
Entidades Federativas, así como con el Instituto Mexicano
del Seguro Social, ayuntamientos y demarcaciones territoriales, organizaciones
de trabajadores, cámaras empresariales y cualquier organismo que coadyuve a la
promoción del empleo estable y suficientemente remunerado ; y
h) ...
II. ...
a) a d) ...
e) Proponer la
celebración de convenios en materia de colocación de trabajadores, entre la
Federación y las Entidades Federativas, así como con el
Instituto Mexicano del Seguro Social, ayuntamientos y demarcaciones
territoriales, organizaciones de trabajadores, cámaras empresariales y
cualquier organismo que coadyuve a la colocación de trabajadores en empleos
estables y suficientemente remunerados ; y
f) ...
III. ...
a) a g) ...
h) Establecer
coordinación con la Secretaría de Educación Pública, así como con el Instituto Mexicano del Seguro Social,
dependencias y entidades del gobierno federal, gobiernos estatales, el Jefe de
Gobierno del Distrito Federal, ayuntamientos y demarcaciones territoriales,
organizaciones de trabajadores, cámaras empresariales y cualquier organismo para implantar planes
o programas sobre capacitación y adiestramiento para el trabajo y, en su caso,
para la expedición de certificados conforme a lo dispuesto en esta Ley, en los
ordenamientos educativos y demás disposiciones en vigor;
i) ...
lV. ...
Artículo 539-A. ...
Por el Sector Público participarán
sendos representantes de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social; de la
Secretaría de Educación Pública; de la Secretaría de Economía ; de la Secretaría de Energía y del
Instituto Mexicano del Seguro Social.
...
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en
vigor a los noventa días siguientes al de su publicación en el Diario Oficial
de la Federación.
Segundo. El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría del Trabajo y
Previsión Social expedirá la reglamentación necesaria para la aplicación del
presente decreto dentro de los sesenta días posteriores a su publicación en el
Diario Oficial de la Federación. En tanto, seguirán vigentes las disposiciones
administrativas que no se opongan al presente Decreto.
Notas
1 Patricia Kurczyn Villalobos.
“Comentario al artículo 123”, en Derechos del
Pueblo Mexicano , Tomo XX, página 399.
2 Ochoa León, Sara María. El seguro de desempleo en México y el mundo . Centro de Estudios
Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados. Julio de 2005, página
18.
3 Anders Reutersward. Seguro de desempleo y programas relacionados en cinco países de
la OCDE , BID-OCDE, 2008.
4 Gonzalo Islas, Sistemas de protección a los desempleados en los países de la
OEA , Oficina Regional para América Latina y el Caribe-OIT, 2002, página 2.
5 OIT. Informe
sobre el Trabajo en el Mundo, 2000 . Ginebra, 2001.
6 Ochoa León, Sara María, op. cit. , páginas 24-25.
7 Citado por Ochoa León, Sara María, op. cit. , página 25.
8 Citado por Ochoa León, Sara María, op. cit. , páginas 21-22.
9 Mario Velásquez P. Seguros de desempleo y reformas recientes en América Latina . CEPAL, Santiago de
Chile, enero de 2010.
10 Mario Velásquez P. op. cit ., página 49.
11 El concepto “salario de reserva”
forma parte de un modelo teórico denominado “modelo de búsqueda de empleo”.
Para un resumen del debate al respecto, cf. Gonzalo Islas, op cit , páginas 6-13.
12 El Consejo de Evaluación del
Desarrollo Social del Distrito Federal, establece en una evaluación reciente
como recomendación la necesidad de hacer “un estudio sobre el financiamiento
del Seguro de Desempleo” en función de que “El Seguro de Desempleo del GDF es
un seguro no contributivo. Depende por ello, enteramente, de las finanzas del
gobierno. Lo anterior plantea un problema de financiamiento a corto plazo
debido a la recesión general de la economía en 2009, el aumento del desempleo y
el deterioro de las finanzas del gobierno. En el mediano plazo, la
universalización del seguro requerirá la absorción de un porcentaje de recursos
creciente y con ello se tendrían que relegar otros programas de la ciudad,
incluso algunos programas sociales prioritarios”. Evaluación
externa del diseño y la implementación de la política de promoción del empleo y
protección del trabajo del Gobierno del Distrito Federal , enero, 2010, mimeo , páginas 225-226.
13 En un estudio reciente, se alude a
las prestaciones no contributivas como parte de la asistencia social: “La
asistencia social (beneficios generales) sirve como último recurso contra la
pobreza, esto es, como garantías de ingreso mínimo. Los beneficiarios a menudo
son pobres fuera del mercado laboral —cuya protección cae fuera del tema de
este trabajo— pero en varios países la mayoría son jefes de familias
uniparentales un grupo para el cual el empleo puede ser importante como
objetivo de largo plazo sino inmediatamente. Los programas de este tipo son
importantes en cuatro de los cinco países, mientras en España parecen tener
menos importancia. Los jefes de familias uniparentales con beneficios sociales
deben buscar trabajo en Dinamarca y Estados Unidos, pero generalmente no en
Irlanda y Nueva Zelanda”. Anders Reutersward, op cit ., página 7.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 11 de
septiembre de 2012.
Diputado Agustín Miguel Alonso Raya
(rúbrica)
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